En desarrollo de la noción de función social de la propiedad, Colombia creó las figuras de extinción de dominio por no explotación de un bien y de expropiación en sus diferentes modalidades.
En respuesta a la difícil coyuntura de violencia que atravesaba la sociedad colombiana en 1991 a causa de, entre otros actores, las mafias del narcotráfico, el constituyente de 1991 estableció en el artículo 34 la extinción de dominio, desde parámetros completamente diferentes a los hasta ahora existentes en la legislación nacional:
Artículo 34. Se prohíben las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación.
No obstante, por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social (Constitución Política, 1991).
Así pues, a partir de la Constitución de 1991, se determinó en Colombia la extinción del derecho de dominio a favor del Estado de aquellos bienes adquiridos con fondos de actividades ilícitas. La norma que en su momento reglamentaría esta potestad del Estado sería la ley 333/1996, posteriormente derogada por la ley 793/2002.
Para abordar el problema de investigación del presente artículo, se pretende realizar una exposición y valoración crítica de la extinción de dominio a partir de su caracterización sustantiva y procedimental, sus bondades y desventajas en su aplicación, y con base en ello, considerar sus posibilidades de optimización en el panorama sociojurídico colombiano.
El problema de investigación se desarrollará con un enfoque eminentemente cuantitativo-deductivo, en el cual se utilizarán en exclusiva técnicas de investigación documental (análisis de lecturas, documentación, sentencias judiciales y estudios preexistentes sobre el tema), con el propósito de dar al lector una idea amplia de la acción de extinción de dominio y exponer algunas conclusiones sobre la información recolectada.
La función social de la propiedad y la acción de extinción de dominio de tierras incultas
En los países de tradición civilista romanista el derecho de propiedad es el eje transversal de los derechos reales, configurando el propio modelo económico de Estado, según se acepte o no la propiedad privada. En la gran mayoría de naciones, la aceptación del derecho a la propiedad privada es el común denominador, aunque también hay países con sistemas de economía central o planificada, en los cuales, en menor o mayor medida, la propiedad es un derecho que recae en el Estado.
En términos generales, estas constituciones reconocieron el ejercicio del derecho de propiedad a los particulares, limitándolo únicamente a la posibilidad del Estado de expropiar una propiedad particular, por motivos de interés público y mediando una justa compensación. En este sentido, la Constitución de 1886 que permaneció en vigencia por más de un siglo decretaba al respecto:
Artículo 31. Los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.
Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley; el interés privado deberá ceder al interés público. Pero las expropiaciones que sea preciso hacer requieren plena indemnización con arreglo al artículo siguiente.
Artículo 32. En tiempo de paz nadie podrá ser privado de su propiedad en todo ni en parte, sino por pena, o apremio, o indemnización, o contribución general, con arreglo a las leyes. Por graves motivos de utilidad pública, definidos por el legislador, podrá haber lugar a enajenación forzosa, mediante mandamiento judicial, y se indemnizará el valor de la propiedad, antes de verificar la expropiación.
Desde su nacimiento y durante todo el siglo XIX, el derecho de propiedad en Colombia se reconoció a los particulares sin mayores restricciones que las anotadas. Fue hasta 1936, que se dio la que tal vez es la principal reforma al derecho de propiedad en Colombia, cuando se incorporaron nuevas teorías europeas como las del jurista francés León Duguit, que repensaban el papel soberano del Estado frente a los particulares y el rol de estos respecto a la sociedad.
Es así como apareció en la escena jurídica nacional la idea de función social de la propiedad, la cual desdibujaba el derecho de propiedad como un derecho netamente subjetivo e introducía una carga a cumplir a su titular frente a la sociedad. Se rompía de esta manera con la concepción eminentemente individualista de la propiedad planteada en el Código de Napoleón. En palabras de Duguit (1915):
[…] todo individuo tiene la obligación de cumplir en la sociedad cierta función en razón directa del puesto que ocupa en ella. Por consiguiente, el poseedor de la riqueza, por el hecho de tenerla, puede realizar cierta labor que él solo puede cumplir. Él solo puede aumentar la riqueza general, asegurar la satisfacción de las necesidades generales, al hacer valer el capital que posee (p. 55).
Una teoría de este tipo no pretendía desconocer el derecho a la propiedad privada ni acercarse a modelos socialistas, su finalidad esencial estribaba en introducir la idea de solidaridad en el derecho, para hacerlo más eficiente y para responder a las necesidades tanto individuales como colectivas. Así, a través del acto legislativo 01/1936, se fijó la función social de la propiedad en Colombia en los siguientes términos:
Artículo 10. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social que implica obligaciones.
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa.
Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar, a indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
Esta noción de función social de la propiedad comenzó a materializarse en diversas áreas de la vida nacional, tal fue el caso de la ley 200/1936, conocida como Ley de Tierras, la cual consagró por primera vez en la historia colombiana la figura de la extinción de dominio.
En efecto, desde dicha Ley de Tierras el legislador colombiano dispuso la extinción o pérdida del derecho de dominio a favor de la nación sobre predios rurales, cuando se probara el abandono o la falta de explotación injustificada del dueño (incumplimiento de la función social de la propiedad) durante un lapso de diez años continuos (Solano, 2004, p. 29), término este que a través de la ley 100/1944 se amplió a quince años, y en 1973 mediante la ley 4 de dicho año se redujo a tres años.
Esta ley se consideró como uno de los primeros intentos de reforma agraria en Colombia, al perseguirse aquellos bienes que al no ser explotados, se encontraban totalmente desconectados con los requerimientos del entorno. Sin embargo, la realidad es que durante varias décadas la figura de la extinción de dominio agraria no fue aprovechada por los gobiernos de turno, siendo más empleada para propósitos agrarios o de desarrollo urbano la figura de la expropiación.
La expropiación señala la pérdida del derecho de propiedad por razones específicas fijadas por la Constitución o la ley, en especial, motivos de utilidad pública, interés social, o de equidad, y con previa indemnización al propietario, adelantándose mediante proceso administrativo o judicial. Empero, excede a nuestro objeto de trabajo un análisis en detalle de la expropiación, por lo cual no profundizaremos sobre tal figura.
La idea de función social de la propiedad continuó arraigándose en el derecho colombiano en las décadas siguientes, de tal suerte que en el nuevo pacto constitucional de 1991 el constituyente reconoció esta, a la que se le agregaría una función ecológica:
Artículo 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.
El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio.
En este sentido, actualmente la ley 160/1994 consagra la extinción de dominio sobre los predios rurales en los que se deja de ejercer posesión en la forma establecida en el artículo 1 de la ley 200/19361, esto es, la explotación económica durante tres años continuos, y sobre aquellos bienes con destino a la explotación con cultivos ilícitos2.
La extinción de dominio por no explotación económica, conocida como extinción de dominio agrario o de tierras incultas, le corresponde adelantarla al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) mediante procedimiento administrativo, de conformidad con lo que fija la ley 160/1994 en el numeral 14 del artículo 12 y el artículo 52 de la misma ley3, el numeral 6 del artículo 20 del decreto 3759/2009, así como lo dispuesto en el decreto 2665/1994, en donde se reglamenta el procedimiento de la declaratoria de extinción de dominio agrario, consagrando como causales de tal procedimiento las siguientes:
Artículo 2. Causales de extinción del derecho del dominio. Será procedente la declaración administrativa de extinción del derecho de dominio o propiedad en los siguientes casos:
- Respecto de los predios rurales en los cuales se deja de ejercer la posesión en las condiciones previstas en el artículo 1 de la ley 200/1936, durante tres (3) años continuos. Lo dispuesto en este numeral no impide la declaratoria de extinción del derecho de dominio, cuando a la fecha de promulgación de la ley 160/1994 hubiere transcurrido un lapso de tres (3) años de inexplotación del inmueble, o si ese término se cumpliere dentro de la vigencia de esta norma. Cuando la posesión se hubiere ejercido sobre una parte del predio solamente, la extinción del dominio no comprenderá sino las porciones incultas que no se reputen poseídas conforme a la ley 200/1936.
- Cuando se violen las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, y las de preservación y restauración del ambiente contempladas en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, la ley 99/1993 y demás normas pertinentes sobre la materia.
- Cuando los propietarios infrinjan las normas sobre zonas de reserva agrícola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios o distritos con más de 300.000 habitantes.
- El previsto en el inciso 2 del artículo 52 de la ley 160/1994.
La Corte Constitucional colombiana expresa que al momento de adelantar este procedimiento de extinción de dominio, se debe dar especial protección a los habitantes de los predios objeto de la acción, de tal forma que se asegure que con la declaratoria de extinción de dominio no se vaya a propiciar o reforzar fenómenos de desplazamiento forzado (sentencia T-076/2011).
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